ArticoliSpeciale Referendum Costituzionale 2016: analisi tecnica e apolitica sul testo, per un voto consapevole.

24 Ottobre 2016by mbersanilaw0
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Nell’intreccio mediatico di questi mesi e nella poca chiarezza (forse voluta, a volte) espositiva, si ritiene importante – anzi, fondamentale, vista la portata della riforma – che ogni cittadino sia consapevole nell’esprimere il proprio voto.
Soprattutto, alla luce del fatto che oggetto della questione è la nostra Carta Costituzionale, la più alta fonte legislativa, garante della nostra democrazia.

In questa prospettiva, si illustreranno di seguito le principali novità introdotte in materia dal testo di riforma, mettendo in evidenza le principali opzioni interpretative della nuova disciplina, in connessione col nuovo ruolo che le Camere saranno chiamate ad assumere a seguito del superamento del bicameralismo paritario.

Si illustra, in particolare, il rapporto Camera-Senato e tutta la disciplina inerente, che risulta essere la parte forse più complessa per chi non mastica quotidianamente nozioni di diritto pubblico e costituzionale.

A) Il nuovo procedimento ordinario per approvare una legge: la Camera e la partecipazione minima del Senato.

La novità fondamentale introdotta dalla riforma Renzi-Boschi, con riferimento alla produzione legislativa statale, è rappresentata dalla posizione preminente che viene attribuita alla Camera dei deputati nella formazione delle leggi. Il procedimento legislativo, tranne alcuni casi specifici per cui Camera e Senato continuano a mantenere un ruolo paritario, vede infatti, in linea generale, un intervento del Senato solo eventuale.

Sembra corretto quindi partire dalla descrizione di quello che potrebbe diventare il procedimento ordinario di approvazione di una legge statale, considerando invece il procedimento legislativo bicamerale, che vede cioè una partecipazione di entrambi i rami del Parlamento con gli stessi poteri, come un’eccezione alla regola generale.

Lo stesso testo di riforma assegna infatti formalmente l’esercizio della funzione legislativa – da intendersi, in via generale – alla sola Camera dei deputati (art. 55, quarto comma, Cost.), mentre il ruolo del Senato viene circoscritto, manifestandosi unicamente nel “concorre[re] all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione” (art. 55, quinto comma, Cost.).

La nuova procedura generale di approvazione di una legge ordinaria inizia con la presentazione del testo alla Camera dei deputati, che lo esamina in prima lettura (il procedimento, come vedremo infra, si modella su quello attualmente in vigore, incentrato sulla necessaria istruttoria in Commissione).

Se la Camera approva il testo, questo va trasmesso immediatamente al Senato.
Il Senato, a sua volta, decide se esaminarlo o meno: perché si proceda, è necessario che, entro dieci giorni dalla trasmissione, sia presentata un’apposita richiesta di discutere il testo, da parte di un terzo dei componenti l’organo; non risulta del tutto chiaro se tale richiesta, affinché si proceda all’esame del testo, debba essere approvata dalla maggioranza dell’Assemblea (dovendosi riferire, in questa seconda ipotesi, il termine dei dieci giorni alla deliberazione e non alla richiesta). Tale esame dovrà tradursi nella deliberazione di proposte di modificazione al testo trasmesso dalla Camera: l’espressione “proposte di modificazione” fa presumere che le modifiche deliberate dal Senato non si incorporino direttamente nel testo trasmesso dalla Camera, ma possano invece assumere la forma di emendamenti o, in alternativa, di pareri o di richieste più generiche di modifica, di integrazione o di coordinamento del testo.

Tali proposte, in particolare, dovranno essere formulate entro il termine di trenta giorni dalla richiesta di esame (o, al limite, potrebbero essere calcolati a partire dalla scadenza dei dieci giorni decorrenti dalla trasmissione del testo approvato dalla Camera).

Il testo torna quindi all’esame della Camera dei deputati, che discute sulle proposte di modificazione formulate dal Senato, deliberando in via definitiva (art. 70, terzo comma, Cost.). Anche sulla deliberazione definitiva permangono alcune incognite, che spetterà in larga parte al regolamento della Camera determinare.

Resta altresì in dubbio se si renda necessario il voto finale sull’intero testo nel caso in cui questo si presenti del tutto invariato rispetto all’approvazione in prima lettura, a seguito della mancata approvazione di tutte le proposte di modificazione deliberate dal Senato.

A seguito della delibera definitiva della Camera, la legge viene inviata al Capo dello Stato per la promulgazione; circostanza che può verificarsi, in alternativa, qualora il Senato non disponga di procedere all’esame o sia decorso infruttuosamente il termine per deliberare (art. 70 Cost., terzo comma, ultimo periodo).

Da quanto illustrato finora emerge che l’iter legislativo ordinario, anche nel caso in cui il Senato decida di intervenire, si semplifica notevolmente. Le letture, infatti, si riducono a tre, peraltro con tempi di esame limitati per il Senato (presso il quale il testo, sommando i termini massimi di dieci giorni per disporre l’esame e di trenta giorni per proporre modificazioni, non potrà rimanere più di quaranta giorni). Ma, essendo l’intervento del Senato solo eventuale, l’iter di approvazione della legge può concludersi anche con la prima (e unica) lettura della Camera dei deputati.  Il che rende sicuramente più snello il sistema, ma col forte rischio di “monopolizzare” la legislazione in capo alla Camera, con ciò escludendosi un più democratico confronto.

La regola attuale diventa l’eccezione. Le leggi bicamerali: quando il Senato ha lo stesso peso della Camera?

L’approvazione delle leggi secondo l’attuale procedimento bicamerale, che vede una partecipazione paritaria di entrambi i rami del Parlamento nell’approvazione del testo, viene circoscritta dal testo di riforma alle leggi incidenti su materie specifiche (o, meglio, come sarà precisato più avanti, a leggi appartenenti a specifiche categorie).

Ma, soprattutto, entrambi i rami del Parlamento avranno gli stessi poteri nella deliberazione delle modificazioni del testo, nel senso che – come avviene oggi – le modifiche approvate da una Camera dovranno essere accettate anche dall’altra affinché la legge possa essere approvata in via definitiva.

La ragione principale del coinvolgimento paritario del Senato all’interno di un novellato sistema di produzione legislativa che vuole – come regola generale – porre la Camera dei deputati in una posizione preminente, è la salvaguardia del ruolo svolto da tale organo nel sistema costituzionale. Salvaguardia che in questo contesto si esprime affidando alla Camera alta un potere eguale a quello della Camera dei deputati nell’approvazione delle leggi che hanno più direttamente a che fare con le prerogative, il ruolo e le funzioni svolte dal Senato nel sistema costituzionale.

Sotto questa prospettiva è possibile tentare una prima interpretazione dell’elenco di leggi, individuate dal testo di riforma, destinate a seguire il procedimento approvativo bicamerale (art. 70, primo comma, Cost.):

Un primo ambito concerne leggi che incidono su aspetti essenziali dell’ordinamento costituzionale. Troviamo qui anzitutto le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, le quali seguono per la loro approvazione il procedimento aggravato disciplinato dall’art. 138 Cost., che non viene inciso dalla riforma. La partecipazione del Senato in posizione paritaria rispetto alla Camera dei deputati, da un lato, si impone per ragioni formali, derivando dalla mancata modifica della procedura di revisione costituzionale, che vede entrambe le Camere coinvolte con pari poteri, ma trova giustificazione anche in ragioni sistematiche: cioè nell’opportunità di non escludere la seconda Camera dalla modifica delle disposizioni della Carta fondamentale e in particolare di quelle che incidono sull’ordinamento delle autonomie territoriali, di cui tale organo è il fondamentale garante. Peraltro, l’attribuzione di un potere di “veto”, in sede di revisione costituzionale, alla Camera rappresentativa degli enti politicamente decentrati, costituisce una tendenza comune agli Stati federali ed a molti Stati autonomistici.

Tuttavia, tale previsione, ha suscitato qualche perplessità in quanto il Senato, che nel nuovo sistema delineato dal testo di riforma non è più un organo eletto direttamente, acquisirebbe una delle funzioni che la Corte costituzionale ha identificatocome “tipiche ed infungibili” della Camera direttamente elettiva.

Sempre collegate all’attuazione dell’ordinamento costituzionale sono le leggi che disciplinano i referendum e le altre forme di consultazione popolare previste dal nuovo art. 71 Cost.

Ma, soprattutto, l’elenco che compare nel primo comma del nuovo art. 70 Cost. ricomprende numerose leggi che riguardano aspetti fondamentali dell’ordinamento delle autonomie regionali e locali. In particolare, con riferimento alle Regioni, troviamo le leggi che disciplinano profili rilevanti sia sul piano organizzativo sia su quello funzionale.

Rientrano in questo ambito anche alcune leggi che riguardano specificamente l’ordinamento degli enti locali: si tratta in particolare delle leggi che recano la disciplina dell’organizzazione e delle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane.

Di incerta collocazione sono infine le leggi, anch’esse soggette ad un’approvazione bicamerale, sulla tutela delle minoranze linguistiche: trattandosi di leggi collocate tra quelle che danno attuazione alle disposizioni costituzionali, la maggior parte dei commentatori le inserisce tra le materie di rilevanza nazionale. Tuttavia, non può ignorarsi il legame esistente tra la materia disciplinata dalle leggi in esame e, da un lato, l’ampia tematica della protezione dell’identità delle comunità locali, dall’altro, le specifiche funzioni di tutela assegnate ad alcune Regioni ad autonomia speciale, alcune delle quali vedono proprio nella salvaguardia delle minoranze linguistiche la ragione principale della loro nascita e, ad oggi, della loro esistenza.

Alla luce di quanto finora illustrato, il quadro delle competenze proprie delle leggi bicamerali è apparso, a numerosi commentatori, incompleto: soprattutto se il ruolo qualificante del Senato sarà quello di rappresentare le autonomie territoriali, sarebbe stato opportuno includere nell’elenco le leggi sul coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, insieme all’intero complesso delle scelte legislative attuative dell’autonomia finanziaria e, più in generale, quelle suscettibili di comprimere l’autonomia regionale nei propri ambiti di competenza.

Le altre novità che interessano il procedimento di approvazione delle leggi

Cambia l’iniziativa.

La Costituzione, nel testo attualmente in vigore, assegna il potere di presentare progetti di legge al Governo, a ciascun membro delle Camere, a ciascun Consiglio regionale, a cinquantamila elettori, al CNEL (oltre ai Comuni, per il mutamento delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove Province).

Il testo della riforma lascia sostanzialmente inalterate l’iniziativa governativa, parlamentare e regionale, per le quali valgono unicamente i nuovi vincoli riguardanti la sede di presentazione del progetto di legge.

Affinché tale impulso non rimanga privo di conseguenze, il testo di riforma prevede che la Camera dei deputati debba procedere all’esame e pronunciarsi sul testo entro un termine prestabilito, che l’art. 71, secondo comma, Cost., fissa in sei mesi dalla data della deliberazione del Senato. Sui contenuti di tale pronuncia permangono tuttavia molti dubbi (su cui, verosimilmente, saranno chiamati a far luce anzitutto i nuovi regolamenti parlamentari): non è infatti scontato che, entro il termine previsto, la Camera debba deliberare in via definitiva sull’approvazione finale del testo, potendo entro tale termine semplicemente decidere di rinviare il testo in Commissione per una ulteriore fase istruttoria. Non sono inoltre definite le conseguenze del mancato rispetto del termine semestrale.

Una seconda novità rilevante si registra in relazione all’iniziativa legislativa popolare.
Da un lato, si triplica il numero di firme necessarie per la presentazione di un disegno di legge di iniziativa degli elettori, passando dalle attuali cinquantamila a centocinquantamila: in questo senso, molti lamentano un forte pregiudizio alla democrazia, rendendo sempre meno partecipe il popolo all’iniziativa (o meglio, rendendolo più difficoltoso).

Le novità (relative) in tema di decretazione d’urgenza

In ordine agli atti con forza di legge del Governo, va rilevato anzitutto che la riforma non incide sulla disciplina della delega legislativa, se non per quella parte che riflette le modifiche apportate al procedimento legislativo in generale: poiché infatti l’iter approvativo della legge delega – come per qualunque altra legge – varia in base alla materia disciplinata, l’unica modifica riguarda la prescrizione che la delegazione a favore del Governo sia disposta non più “dalle Camere”, ma “con legge” – con un richiamo quindi alla fonte e non più all’organo – in quanto la delega potrebbe essere conferita, ai sensi del nuovo art. 70 Cost., sia attraverso il procedimento legislativo bicamerale (e in questo caso sarebbe approvata da entrambe le Camere), sia attraverso il procedimento monocamerale, che vedrebbe una partecipazione del Senato solo eventuale e comunque non determinante per l’approvazione finale (art. 77, primo comma, Cost.).

L’intervento della riforma incide invece in modo rilevante sulla decretazione d’urgenza, ridisegnandone in parte la procedura e i limiti (al fine, come oggi purtroppo accade, di limitare l’abuso dello strumento).

Cosa non si può disciplinare con un decreto-legge?

Il decreto-legge non può avere ad oggetto: la materia costituzionale, la materia elettorale (salvo quanto precisato dallo stesso articolo, che consente di disciplinare con decreto l’organizzazione del procedimento elettorale, su cui infra), la delegazione legislativa, la conversione in legge di decreti, l’autorizzazione a ratificare trattati internazionali, l’approvazione di bilanci e consuntivi.

B) I soggetti: il ruolo svolto dalle Camere e dal Governo nel nuovo sistema di produzione legislativa

Nel nuovo sistema cambia, in primo luogo, il ruolo del Governo nel procedimento legislativo. Tale mutamento emerge con particolare evidenza in relazione all’istituto del voto a data certa, la cui introduzione appare funzionale all’esigenza di garantire al potere Esecutivo un’accelerazione dei tempi di decisione parlamentare su questioni ritenute essenziali per l’attuazione del programma di governo: una procedura che si auspica consentirà di porre fine alle prassi distorsive finora seguite per raggiungere tale obiettivo, e legate all’utilizzo – con funzione acceleratoria – della questione di fiducia, dei maxi-emendamenti e del decreto-legge; in particolare, proprio quest’ultimo istituto trova, nella nuova disciplina proposta, limitazioni volte ad impedirne un uso improprio. La riforma, in questo modo, cerca anche di indirizzare la scelta degli strumenti di intervento normativo di rango primario del Governo, inducendolo a privilegiare, come sede per l’attuazione del programma, il procedimento legislativo ordinario (reso più attraente dalla possibilità di ricorrere all’istituto del voto a data certa) e lasciando il ricorso alla decretazione d’urgenza come ipotesi residuale, in linea peraltro con i presupposti costituzionali che ne giustificano l’adozione.

Il rafforzamento del potere esecutivo determinerebbe, secondo alcuni osservatori, uno squilibrio nella forma di governo in quanto non assistito da adeguate misure di garanzia.

C) Da chi sarà formato il nuovo senato?
Il senato diventa un organo rappresentativo delle autonomie regionali composto da cento senatori (invece dei 315 attuali), che non saranno eletti direttamente dai cittadini, ma dai consigli regionali e dal presidente della repubblica. I consigli regionali sceglieranno 95 senatori, nominando con metodo proporzionale 21 sindaci (uno per regione, escluso il Trentino-Alto Adige che ne nominerà due) e 74 consiglieri regionali (minimo due per regione, in proporzione alla popolazione e ai voti ottenuti dai partiti). Questi senatori resteranno in carica per la durata del consiglio regionale che li avrà eletti. Nota particolare riguarda la scomparsa dei senatori a vita.

Per quanto riguarda, infine, gli aspetti abolizionisti (CNEL, Provincie), non si segnalano particolari difficoltà interpretative trattandosi di tagli tout-court dell’istituzione medesima.

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A cura di:

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